我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度問(wèn)題及解決方案
來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)資源
核心提示：礦業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的作用?？紤]到礦產(chǎn)資源相關(guān)活動(dòng)的特殊性，如何對(duì)礦業(yè)部門進(jìn)行有效的規(guī)制...
礦業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的作用。考慮到礦產(chǎn)資源相關(guān)活動(dòng)的特殊性，如何對(duì)礦業(yè)部門進(jìn)行有效的規(guī)制與激勵(lì)，就成為一國(guó)構(gòu)建礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度時(shí)必須考慮的核心問(wèn)題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐，世界各國(guó)已經(jīng)形成了一套相對(duì)完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，這一制度以紅利、權(quán)利金和資源租金稅為核心，同時(shí)也包含了一系列的特殊稅收激勵(lì)措施。與一般發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)礦產(chǎn)資源約束特征更為突出，而資源稅費(fèi)制度建立較晚，制度設(shè)計(jì)相對(duì)較弱，在運(yùn)行過(guò)程中累積了不少問(wèn)題，亟待進(jìn)行改革。我們認(rèn)為，我國(guó)有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行全面的整體配套改革，以促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)的健康發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
從各國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)實(shí)踐來(lái)看，以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
一國(guó)在制定礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度時(shí)，必須充分考慮礦產(chǎn)資源活動(dòng)的特殊性。礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭性，礦業(yè)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)、高投入和長(zhǎng)周期等，決定了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度特殊性的必然存在。一個(gè)較為合意的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，既要保證政府能夠從礦產(chǎn)資源活動(dòng)中分享到合理的租金份額，同時(shí)也要保護(hù)和激勵(lì)投資者的積極性，促進(jìn)礦產(chǎn)資源行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，世界各國(guó)逐漸形成了一套相對(duì)完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系。雖然目前各國(guó)實(shí)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度有所不同，但相差不大，通行的稅費(fèi)制度包括地面租金、紅利、權(quán)利金、增值稅、企業(yè)所得稅、資源租金稅等等。其中，紅利、權(quán)利金等反映了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟(jì)利益，增值稅、企業(yè)所得稅、資源租金稅等是國(guó)家作為社會(huì)管理者、以政治權(quán)力所征收的稅收，而地面租金等則是政府向特定對(duì)象提供服務(wù)所相應(yīng)收取的費(fèi)用。這套稅費(fèi)制度結(jié)合使用了多種稅費(fèi)工具，覆蓋了礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)的全過(guò)程。
從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，并不存在一個(gè)完美無(wú)缺的工具。目前各國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源課征的專門稅費(fèi)中，處于核心地位的是紅利、權(quán)利金和資源租金稅。這三種手段各有優(yōu)缺點(diǎn)。就紅利而言，如果對(duì)一個(gè)礦藏的價(jià)值認(rèn)定不存在不確定性，那么通過(guò)拍賣開(kāi)采權(quán)取得紅利，政府可以中性地攫取到最大的租金收益。然而在現(xiàn)實(shí)中這種確定性并不存在，在礦業(yè)項(xiàng)目的存續(xù)期內(nèi)面臨的風(fēng)險(xiǎn)始終在不斷變化，因此拍賣價(jià)格可能會(huì)跟項(xiàng)目的實(shí)際收益情況存在較大的差異。權(quán)利金是一種攫取租金的簡(jiǎn)單辦法，管理簡(jiǎn)單方便且能提供穩(wěn)定的收入，但是權(quán)利金增加了礦產(chǎn)資源開(kāi)采的成本，會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源的回采率造成負(fù)面影響。相比權(quán)利金而言，資源租金稅是一種對(duì)租金課稅的更中性的手段，運(yùn)用這一工具，政府也可以從利潤(rùn)超高的項(xiàng)目中獲得更高的收益，然而，資源租金稅的征管也是更困難的，而且存在著政府收入被延遲的風(fēng)險(xiǎn)。這也就從技術(shù)上說(shuō)明了，一國(guó)政府無(wú)法通過(guò)單一的手段對(duì)礦產(chǎn)資源活動(dòng)進(jìn)行有效調(diào)控，而必須搭配運(yùn)用各種稅費(fèi)工具，相互間以長(zhǎng)補(bǔ)短。
從礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的發(fā)展演變來(lái)看，各國(guó)加之于礦業(yè)部門的稅負(fù)高低與礦產(chǎn)資源的租金高低相關(guān)聯(lián)。在礦產(chǎn)資源價(jià)格上漲之時(shí)，政府相應(yīng)增稅，以分享資源價(jià)格上漲所帶來(lái)的租金收益。在資源價(jià)格疲軟之時(shí)，則通過(guò)調(diào)低稅率等激勵(lì)措施減輕企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展。因此，構(gòu)建一個(gè)與市場(chǎng)密切相連、可以迅速進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的稅費(fèi)制度是非常有必要的。
稅收激勵(lì)政策是礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中一個(gè)不可或缺的部分。從各國(guó)通行的做法來(lái)看，各國(guó)在對(duì)礦業(yè)部門課征多重稅費(fèi)以分享礦產(chǎn)資源租金時(shí)，也普遍為礦業(yè)部門制定了專門的稅收優(yōu)惠政策。
通過(guò)市場(chǎng)化配置礦業(yè)權(quán)，可以使礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)價(jià)款的確定直接與礦藏的儲(chǔ)量等客觀因素相關(guān)。企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，在利益驅(qū)動(dòng)下將盡力去采取各種手段以取得最大產(chǎn)出，從而有效提高資源開(kāi)采過(guò)程中的回采率。
全面改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度
針對(duì)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的諸多問(wèn)題，我國(guó)亟需對(duì)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革和完善，積極構(gòu)建一個(gè)既符合本國(guó)國(guó)情又與國(guó)際慣例接軌的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源租金的合理分享，促進(jìn)礦業(yè)與經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。
第一，全面實(shí)行礦產(chǎn)資源有償取得制度，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化配置。
對(duì)新設(shè)的探礦權(quán)和采礦權(quán)，應(yīng)全部通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)配置手段出讓。企業(yè)只有通過(guò)公開(kāi)的公平競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)程序，才能取得礦產(chǎn)資源的開(kāi)采權(quán)。以市場(chǎng)化手段配置礦業(yè)權(quán)，能使國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人雙方的產(chǎn)權(quán)與相關(guān)利益都得到最好的保障。一方面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性出價(jià)，政府可以獲得所有投資者愿意支付的最高額價(jià)款，從而最大化地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，礦業(yè)權(quán)人在交納價(jià)款后，取得了排他的礦業(yè)權(quán)，其開(kāi)采行為將受到法律保護(hù)，這也有助于維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益并培育其長(zhǎng)期行為。
顯然，通過(guò)市場(chǎng)化配置礦業(yè)權(quán)，可以使礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)價(jià)款的確定直接與礦藏的儲(chǔ)量等客觀因素相關(guān)。企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，在利益驅(qū)動(dòng)下將盡力去采取各種手段，如優(yōu)化開(kāi)采設(shè)計(jì)方案、改進(jìn)開(kāi)采方法、加強(qiáng)資源探采管理，以取得最大產(chǎn)出，從而有效提高資源開(kāi)采過(guò)程中的回采率。
為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，一個(gè)公平、公開(kāi)、公正、規(guī)范的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)是必不可少的。為此，需要建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源評(píng)估機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)機(jī)制，制定完善的礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上加快礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)。
第二，適當(dāng)調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
在全面實(shí)行礦產(chǎn)資源有償取得制度后，礦產(chǎn)資源的有償取得主要由礦業(yè)權(quán)價(jià)款來(lái)體現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)因其名不副實(shí)，不應(yīng)再作為有償取得制度的組成部分，而應(yīng)還原其地面租金的本來(lái)面目。同時(shí)，由于現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，應(yīng)予以適當(dāng)提高，將其作為礦業(yè)主管部門的一個(gè)行政性收費(fèi)項(xiàng)目，促進(jìn)礦業(yè)主管部門對(duì)企業(yè)占有土地的管理和監(jiān)督，以防止企業(yè)圈地而不進(jìn)行勘查和開(kāi)發(fā)。
第三，改革資源稅，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源絕對(duì)租金的有效調(diào)節(jié)。
應(yīng)該明確認(rèn)識(shí)到，我國(guó)課征的資源稅，按目前框架，實(shí)質(zhì)上可認(rèn)為是國(guó)家以礦產(chǎn)資源所有者身份所征收的權(quán)利金，其目的是從礦產(chǎn)資源的開(kāi)采中分享收益，主要是對(duì)礦產(chǎn)資源絕對(duì)租金的一種調(diào)節(jié)。如此，鑒于資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上的重合，可考慮將后者合并到資源稅之中。
目前資源稅的最大弊端在于其從量征收的水平已與企業(yè)層面“無(wú)關(guān)痛癢”，因此當(dāng)務(wù)之急是改革資源稅的計(jì)征方式，在新疆已率先啟動(dòng)的方案是將目前的“從量征收”改為“從價(jià)征收”，按礦產(chǎn)資源的銷售收入乘以一定的稅率計(jì)算稅額。資源稅從價(jià)計(jì)征后，應(yīng)納稅額與礦產(chǎn)資源的價(jià)格直接掛鉤，隨著資源產(chǎn)品價(jià)格的上漲，稅收收入也將增加，從而能夠更有效地發(fā)揮對(duì)礦產(chǎn)資源租金的調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，這一改革并不一定要囊括全部的礦產(chǎn)種類，對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格漲價(jià)趨勢(shì)明顯的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品需要盡快進(jìn)行從價(jià)計(jì)征，從征管便利的角度來(lái)看，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格變化不大或者低價(jià)值的某些礦產(chǎn)資源仍可先沿用現(xiàn)行的從量計(jì)征方式。
在資源稅的稅率確定上，需要在現(xiàn)有稅負(fù)水平上進(jìn)一步提高。但另一方面，為了盡可能避免資源稅對(duì)礦山回采率的負(fù)面影響，稅率也不宜設(shè)得過(guò)高。在并入礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)后，這一稅率現(xiàn)階段應(yīng)以5%-8%為宜。同時(shí)，在將來(lái)征管條件滿足時(shí)，應(yīng)積極考慮實(shí)行滑動(dòng)稅率。
由于陸上礦產(chǎn)資源具有屬地性，只能就地開(kāi)發(fā)，因此資源稅應(yīng)作為地方稅收收入，用以支持地方政府為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和在轄區(qū)履行職能所提供的公共物品和服務(wù)的開(kāi)支。在我國(guó)，還應(yīng)指出一個(gè)特別的意義：資源稅可以作為礦產(chǎn)資源富集地區(qū)尤其是西部地區(qū)的地方稅主體稅種，這是因?yàn)橘Y源稅具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，一是資源稅的稅基穩(wěn)定，易于預(yù)測(cè)，二是資源稅管理簡(jiǎn)單、易于執(zhí)行，這使得資源稅具備了擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸黧w稅種的優(yōu)良資質(zhì)。推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)資源權(quán)益分配和資源開(kāi)發(fā)管理合理化的同時(shí)，還可以為構(gòu)建我國(guó)合理的地方稅體系與深化分稅分級(jí)財(cái)政體制改革作出重要的貢獻(xiàn)。
此外，對(duì)目前中外合作開(kāi)采陸上石油課征的礦區(qū)使用費(fèi)，也應(yīng)考慮將其改為課征資源稅，以促進(jìn)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)?？紤]到海上油田的特殊性，對(duì)海上石油開(kāi)采可照舊征收礦區(qū)使用費(fèi)，作為中央收入。[NextPage]
第四，改革和擴(kuò)展特別收益金，作為調(diào)節(jié)級(jí)差收益的重要手段。
在全面推行礦產(chǎn)資源有償取得制度后，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的數(shù)額在很大程度上就是反映不同礦產(chǎn)資源的級(jí)差收益。但是，單靠礦業(yè)權(quán)價(jià)款并不足以有效調(diào)節(jié)級(jí)差收益，這是因?yàn)閮r(jià)款是在事前根據(jù)對(duì)礦產(chǎn)資源預(yù)期價(jià)格變化為基礎(chǔ)確定的，但是在未來(lái)有可能會(huì)出現(xiàn)超預(yù)期的價(jià)格暴漲，在這種情況下，我們就需要一種經(jīng)濟(jì)政策工具對(duì)企業(yè)的超額利潤(rùn)進(jìn)行事后調(diào)節(jié)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，資源租金稅可以有效地實(shí)現(xiàn)這一目的。我國(guó)目前對(duì)石油行業(yè)課征的特別收益金已具有資源租金稅的雛形，但覆蓋范圍有限且設(shè)計(jì)相對(duì)粗糙，因此可考慮對(duì)其進(jìn)行改革，并擴(kuò)展其覆蓋面，以更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)級(jí)差收益的作用。我們?cè)O(shè)想：對(duì)特別收益金的改革可分兩步走：
首先，擴(kuò)大特別收益金的征收范圍，對(duì)石油之外的礦產(chǎn)資源，特別是一些近幾年價(jià)格暴漲的資源產(chǎn)品，應(yīng)盡快開(kāi)征特別收益金。
其次，適時(shí)改革特別收益金的征收方式，使之成為一個(gè)更精巧的調(diào)節(jié)級(jí)差收益的工具。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，改革的目標(biāo)是將特別收益金改造成資源租金稅，對(duì)礦業(yè)企業(yè)總收入扣減去勘查開(kāi)發(fā)成本和一般項(xiàng)目之后的凈所得，采用超率累進(jìn)方式進(jìn)行課征。
第五，給予礦業(yè)企業(yè)特殊的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)發(fā)展。
可行的政策選擇包括：允許礦業(yè)企業(yè)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行加速折舊;允許企業(yè)在開(kāi)始生產(chǎn)后將勘查支出一次性攤銷或在三年內(nèi)予以攤銷;將企業(yè)虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限由現(xiàn)行的5年延長(zhǎng)到10至15年;等等。這些政策有助于降低企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，加快企業(yè)回收資本的速度，通過(guò)降低礦業(yè)企業(yè)的企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)，有效地刺激投資者的積極性，促進(jìn)礦業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。
第六，探索建立礦業(yè)企業(yè)耗竭準(zhǔn)備金制度，激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展礦產(chǎn)勘查活動(dòng)。
為了激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)投資于礦產(chǎn)勘查，有必要借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，探索建立耗竭準(zhǔn)備金制度，允許企業(yè)在稅前按銷售收入的一定百分比計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金。耗竭準(zhǔn)備金作為企業(yè)的專項(xiàng)基金，應(yīng)在規(guī)定的年限內(nèi)，比如10年內(nèi)用于礦產(chǎn)勘查投入，逾期不使用則需補(bǔ)繳企業(yè)所得稅。另外，隨著我國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量的耗竭，我國(guó)也有必要鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，到海外去尋找新的礦產(chǎn)品供應(yīng)地，因此，耗竭準(zhǔn)備金也可作為企業(yè)到海外進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源之一。
第七，積極研討“環(huán)境修復(fù)基金”和“安全生產(chǎn)基金”的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。
我國(guó)某些礦業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)在資源開(kāi)采與趨于枯竭過(guò)程中出現(xiàn)了土地塌陷、山體滑坡等環(huán)境破壞和相關(guān)次生災(zāi)害問(wèn)題，這種“負(fù)外部性”按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，應(yīng)努力并入企業(yè)總體的“完全成本”之中，以求支持對(duì)其遏制和補(bǔ)救的行為，而不大量增加社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)。對(duì)此，一個(gè)有意義的設(shè)想思路，是對(duì)這類問(wèn)題嚴(yán)重的礦山企業(yè)(如某些煤礦)收取一定量的“環(huán)境修復(fù)基金”，由政府掌握?？顚Ｓ糜谙嚓P(guān)支出。
另外，我國(guó)近些年礦難不斷，造成重大的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)生活的負(fù)面影響，對(duì)策設(shè)計(jì)之一，是有對(duì)至少部分礦山企業(yè)收取“礦山安全生產(chǎn)基金”的設(shè)想，由政府集中統(tǒng)籌使用于某些類別的礦山安全生產(chǎn)開(kāi)支。是否可行，也值得有關(guān)方面在具體調(diào)研基礎(chǔ)上作出判斷，如有可能前景，應(yīng)積極形成力求合理的試點(diǎn)方案。
第八，長(zhǎng)期堅(jiān)持動(dòng)態(tài)優(yōu)化改進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。
與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中健康發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相配套的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，必是一個(gè)體系。這個(gè)體系一定要追求盡可能簡(jiǎn)化、盡可能不無(wú)謂增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和政府管理成本。這個(gè)礦業(yè)資源稅費(fèi)制度的建設(shè)過(guò)程，一定是長(zhǎng)期的，需要有通盤的戰(zhàn)略考慮、整體設(shè)計(jì)，又需要審慎周全地把握時(shí)機(jī)、創(chuàng)造條件、捕捉住可能的、往往稍縱即逝的時(shí)間窗口，來(lái)分步推進(jìn)、動(dòng)態(tài)優(yōu)化。[NextPage]
我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及存在問(wèn)題分析
(一)我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度
從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)逐步探索建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，并相繼開(kāi)征了一系列的專門稅費(fèi)。目前，礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的企業(yè)所得稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加等稅費(fèi)外，還存在資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、石油特別收益金等專門稅費(fèi)，此外各地還有一些資源性收費(fèi)、基金等項(xiàng)目。對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)征的這些專門稅費(fèi)的簡(jiǎn)況如下。
1.資源稅
資源稅是對(duì)納稅義務(wù)人在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽所課征的一種稅。我國(guó)的資源稅開(kāi)征于1984年，當(dāng)年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》，對(duì)開(kāi)采原油、天然氣和煤炭的企業(yè)開(kāi)征資源稅，稅基為企業(yè)銷售利潤(rùn)率超過(guò)12%的利潤(rùn)部分，實(shí)行超率累進(jìn)征收，這表明資源稅制建立之初是以調(diào)節(jié)級(jí)差收益為目的的。
資源稅自1984年開(kāi)征后，先后在1986年和1994年進(jìn)行了兩次大的改革，由此形成現(xiàn)行資源稅制。改革后的資源稅體現(xiàn)了“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，征稅范圍擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等7個(gè)稅目大類。在計(jì)征方式上實(shí)行從量定額征稅的辦法，考慮資源條件的優(yōu)劣對(duì)不同資源確定了幅度的單位稅額。
隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，從2004年開(kāi)始，又陸續(xù)調(diào)整了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。據(jù)此，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問(wèn)題的規(guī)定》，自2010年6月1日起，對(duì)在新疆開(kāi)采原油、天然氣繳納資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。
現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入。
2.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)
礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國(guó)家向開(kāi)采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人課征，是我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用的形式之一?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)1994年國(guó)務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》開(kāi)始征收，開(kāi)征目的是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從價(jià)計(jì)征的方式，按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計(jì)征，費(fèi)率為0.5%～4%。
按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是中央和地方共享收入，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5 5;中央與自治區(qū)的分成比例為4 6。
3.礦區(qū)使用費(fèi)
礦區(qū)使用費(fèi)是我國(guó)最早設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)。在1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》中規(guī)定：“參與合作開(kāi)采海洋石油資源的中國(guó)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)。”此后，財(cái)政部分別于1989年和1990年發(fā)布了《開(kāi)采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開(kāi)采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》，對(duì)開(kāi)采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開(kāi)采陸上石油的企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)。礦區(qū)使用費(fèi)的計(jì)征方法與資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不同，按照每個(gè)油、氣田日歷年度原油或天然氣總產(chǎn)量，對(duì)超過(guò)起征點(diǎn)的部分實(shí)行超額累進(jìn)征收，費(fèi)率為1%～12.5%。
已經(jīng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)的企業(yè)，不再繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，并且暫不征收資源稅。
按現(xiàn)行規(guī)定，礦區(qū)使用費(fèi)屬于中央財(cái)政收入。
4.探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)
1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》中確定了礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，隨后國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》，對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)做出明確規(guī)定。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元;從第四個(gè)勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過(guò)每平方公里每年500元。”《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第九條：“國(guó)家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1000元。”
按財(cái)政部和國(guó)土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)分別歸屬中央和省級(jí)財(cái)政。其中，屬于國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入中央國(guó)庫(kù);屬于省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)。
5.探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款
除探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)外，我國(guó)礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定，“申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，探礦權(quán)申請(qǐng)人除繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款。”《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請(qǐng)人除繳納采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款。”
探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入由中央和地方共享。2006年，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入中央與地方的分成比例，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定。
6.石油特別收益金
石油特別收益金是對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油因價(jià)格超過(guò)一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。2006年3月25日，財(cái)政部印發(fā)《石油特別收益金征收管理辦法》，自2006年3月26日起執(zhí)行。石油特別收益金征收比率按石油開(kāi)采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，起征點(diǎn)為40美元/桶。實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，征收率最低20%，最高40%。
石油特別收益金屬中央財(cái)政非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。
在征收石油特別收益金的同時(shí)，針對(duì)中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海洋石油等三大石油石化企業(yè)為保證國(guó)內(nèi)成品油的穩(wěn)定供應(yīng)和維持成品油價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)，因政策性因素導(dǎo)致的煉油業(yè)務(wù)虧損和成品油進(jìn)口虧損，國(guó)家出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼政策，在2005 2008年間給予了三家企業(yè)上千億元的財(cái)政補(bǔ)貼。在2008年底我國(guó)進(jìn)行成品油價(jià)格(破解油價(jià)困境)形成機(jī)制改革后，企業(yè)已經(jīng)不再出現(xiàn)政策性虧損，此項(xiàng)補(bǔ)貼政策也已相應(yīng)地取消。
7.其他收費(fèi)項(xiàng)目
除上述稅費(fèi)外，礦業(yè)企業(yè)還要繳納礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)、采礦登記費(fèi)等中央部門行政性收費(fèi)，以及各地設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金項(xiàng)目，如水資源費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、防止水土流失費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金、林業(yè)建設(shè)基金、排污費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等等。
為推進(jìn)礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，2006年山西省被列為全國(guó)唯一的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省，于2007年3月1日，該省全面啟動(dòng)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)工作，對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，同時(shí)煤炭企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。[NextPage]
(二)我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題
總體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還很不完善，對(duì)礦產(chǎn)資源活動(dòng)的特殊性考慮不足，尚不能很好發(fā)揮其應(yīng)有的作用。現(xiàn)行稅費(fèi)制度既無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府有效分享資源租金收入的目的，也未能有效地為投資者創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和有效地激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)行為，促進(jìn)資源合理、長(zhǎng)效、保護(hù)性開(kāi)采，甚至在客觀上助長(zhǎng)了礦業(yè)企業(yè)“吃肥丟瘦、采厚棄薄”的掠奪性開(kāi)采行為。
礦產(chǎn)資源有償取得制度改革推進(jìn)緩慢，無(wú)償取得制度下，國(guó)家和企業(yè)雙方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利均得不到充足保障，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也刺激了企業(yè)的短期行為。
目前我國(guó)在礦業(yè)權(quán)配置上，還存在著事實(shí)上的有償取得與無(wú)償取得、行政手段出讓與市場(chǎng)手段出讓的“雙軌制”。礦產(chǎn)資源有償取得制度市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢，至少造成了兩方面的后果。
第一，與國(guó)外普遍征收的紅利相比，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)有償取得制度在維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)益上力度明顯偏弱。
我國(guó)的價(jià)款只對(duì)國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)和采礦權(quán)征收，也就是說(shuō)價(jià)款只被認(rèn)為是國(guó)家地質(zhì)勘查投資的回報(bào)，而與礦產(chǎn)資源的原始價(jià)值無(wú)關(guān)。然而事實(shí)上，礦業(yè)企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，即有權(quán)開(kāi)采屬于國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源并出售獲利，這意味著國(guó)家不僅轉(zhuǎn)讓了勘查投資收益，而且讓渡了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)益。從價(jià)款的決定因素來(lái)看，礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量、等級(jí)、開(kāi)采難易程度等因素固然很重要，但礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大小、未來(lái)價(jià)格變化預(yù)期等也是不容忽視的因素。因此，價(jià)款本身就內(nèi)含了礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的屬性。
為了在礦業(yè)權(quán)出讓階段實(shí)現(xiàn)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)收益最大化，最有效的辦法是通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場(chǎng)化手段來(lái)確定價(jià)款。而我國(guó)現(xiàn)行的做法中，對(duì)非國(guó)家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)不收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款，對(duì)國(guó)家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)以申請(qǐng)和協(xié)議方式出讓容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價(jià)款被低估。傳統(tǒng)觀念的束縛和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)配置化改革的滯后，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益得不到充分的補(bǔ)償。
第二，無(wú)償取得制度下礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不清晰，這是一直以來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)采中回采率低下的主要原因。
礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰與無(wú)償取得制度緊密相關(guān)。市場(chǎng)是最有效的資源配置手段，通過(guò)市場(chǎng)配置手段，礦產(chǎn)資源的價(jià)值可得到真實(shí)的體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易公平、合理，產(chǎn)權(quán)歸屬最為清晰。而在無(wú)償取得制度下，企業(yè)可以無(wú)償或者繳納極低的費(fèi)用后獲得采礦權(quán)，開(kāi)采后只需就其開(kāi)采數(shù)量或銷售收入繳納少量的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。于是在這種制度安排下，礦產(chǎn)資源在很大程度上變成了“捷足先登者資源”。由于采礦權(quán)可以無(wú)償或低價(jià)取得，其產(chǎn)權(quán)并不完備，受法律保護(hù)的程度也較差，企業(yè)沒(méi)有進(jìn)行長(zhǎng)期合理開(kāi)發(fā)的動(dòng)力，相反為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大利潤(rùn)，不惜進(jìn)行掠奪性開(kāi)采，擇肥而噬，采富棄貧，“吃白菜心丟白菜幫”，導(dǎo)致我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)采中的回采率長(zhǎng)期徘徊在低位，自然資源在開(kāi)采過(guò)程中被嚴(yán)重浪費(fèi)。
探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有目的。目前，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)的主要缺陷在于征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不管是每年100元的探礦權(quán)使用費(fèi)，還是每年1000元的采礦權(quán)使用費(fèi)，顯然都不足以對(duì)企業(yè)占有土地的行為起到足夠的制約作用，導(dǎo)致眾多企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮，不利于礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。
現(xiàn)行資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)租金的分享比例過(guò)低，無(wú)法調(diào)節(jié)絕對(duì)租金。現(xiàn)行資源稅僅僅實(shí)行從量計(jì)征的征收方式且稅額偏低，與此形成鮮明對(duì)比的則是，隨著礦產(chǎn)資源價(jià)格的大幅度上漲，當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)采行業(yè)的利潤(rùn)額在不斷上升，大量的經(jīng)濟(jì)租金落入企業(yè)手中，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度對(duì)絕對(duì)租金的調(diào)節(jié)機(jī)制能起的作用已經(jīng)變得微乎其微。
現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度調(diào)節(jié)級(jí)差收益功能很弱?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中，具有級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能的主要是資源稅和特別收益金，但受其制度自身缺陷的約束，它們(特別是前者)所能發(fā)揮的作用仍十分有限。
除資源稅外，我國(guó)在2006年對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)開(kāi)征了石油特別收益金，當(dāng)年即取得收入372億元，對(duì)調(diào)節(jié)石油行業(yè)的超額利潤(rùn)取得了很明顯的成效。特別收益金類似于資源租金稅，對(duì)調(diào)節(jié)級(jí)差收益有著很重要的作用，在征管上也十分簡(jiǎn)便，但是這一手段的使用仍有其局限性。首先，目前特別收益金只對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)開(kāi)征，對(duì)其他一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品則欠缺相應(yīng)調(diào)節(jié)措施，導(dǎo)致部分企業(yè)坐享巨額租金。其次，特別收益金是一種相對(duì)粗糙的租金攫取工具，它的調(diào)節(jié)機(jī)制只跟資源價(jià)格有關(guān)，而沒(méi)有考慮到不同企業(yè)的勘查開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)成本是不同的，這也會(huì)導(dǎo)致其調(diào)節(jié)級(jí)差收益的效果打折扣。
現(xiàn)行企業(yè)所得稅對(duì)企業(yè)從事高風(fēng)險(xiǎn)高投入的礦業(yè)活動(dòng)激勵(lì)不夠。由于礦業(yè)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性和高資本投入性，為了刺激投資者的積極性，各國(guó)一般在企業(yè)所得稅中制定多種多樣的特殊優(yōu)惠政策。前已論及，這些政策主要體現(xiàn)在前期優(yōu)惠措施方面，如對(duì)勘查與開(kāi)發(fā)費(fèi)用的特殊處理、加速折舊、延長(zhǎng)虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限等等。與此相比，我國(guó)在企業(yè)所得稅上并沒(méi)有對(duì)礦業(yè)企業(yè)的特殊情況加以考慮，礦業(yè)企業(yè)適用的企業(yè)所得稅制與其他類型的企業(yè)并無(wú)差別，這無(wú)法實(shí)行有針對(duì)性地降低礦業(yè)企業(yè)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的必要調(diào)節(jié)，不利于礦業(yè)發(fā)展。
現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度對(duì)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的激勵(lì)不足。由于礦產(chǎn)勘查的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)，為了激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資，各國(guó)一般都要制定一系列行之有效的激勵(lì)政策。我國(guó)現(xiàn)有的礦業(yè)制度，包括礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，卻沒(méi)有針對(duì)礦產(chǎn)勘查活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)給予充分激勵(lì)，這是我國(guó)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查不足的一個(gè)重要原因。
